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中华人民共和国土地管理法修订草案
第一章 总则 第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义 公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保 护耕地，促进社会经济的可持续发展，制定本法。 第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有 制，即全民所有制和农民集体所有制。中华人民共和国领域内的土地，除由法律规定属于 农民集体所有的外，属于全民所有即国家所有。国有土 地所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非 法转让土地。 国家为公共利益的需要，可以依法对农民集体所有 的土地实行征用。土地使用权分为农用地使用权和建设用地使用权， 由国家依法确定。土地使用权可以依法转让，具体办法 由国务院规定。 国家依法实行国有土地有偿使用制度，具体办法由 国务院规定。 第三条 各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜、合 理利用土地和切实保护耕地的方针，全面规划，严格管 理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的 行为。 第四条 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，对耕地实行特殊保护 ，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。 按照土地资源状况或者土地利用总体规划，土地分 为农用地、建设用地和未利用地。任何单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确 定的用途使用土地。 第五条 国务院土地管理部门统一负责全国土地的 管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地管理部门的设置及其职 责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规 定确定。 第六条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、 法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为 提出检举和控告。 土地管理部门的工作人员在调查土地违法案件时， 有权查阅与案件有关的文件、资料，进行现场检查，并 要求当事人提供证明材料。被调查的单位和个人必须接 受调查。 第七条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以 及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人， 由人民政府给予奖励。 第二章 土地的所有权和使用权 第八条 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所 有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山 ，属于农民集体所有。 第九条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依 法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人， 有保护、管理和合理利用土地的义务。 第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体 所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村 民委员会经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体经济 组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有；已经分 别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以分 别属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。 第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府 登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民 政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国 家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院 确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、 滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法和渔业法 的有关规定办理。 第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理 土地变更登记手续。 第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法 律保护，任何单位和个人不得侵犯。 第十四条 国有土地和农民集体所有的土地，可以 由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业 、渔业生产。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合 同约定的用途，合理利用土地的义务。土地承包经营权受法律保护。 第十五条 土地所有权和使用权争议，由当事人协 商解决；协商不成的，由人民政府调解处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府调解处理； 个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或 者县级以上人民政府调解处理。当事人对有关人民政府的调解处理不服的，可以自 接到调解处理通知之日起3 0 日内，向人民法院提起民 事诉讼。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得 改变土地利用现状。 第三章 土地的利用和保护 第一节 土地调查与统计 第十六条 国家建立土地调查制度。县级以上人民政府土地管理部门会同同级有关部门 进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查， 并提供有关资料。 第十七条 县级以上人民政府土地管理部门会同同 级有关部门根据土地调查成果，评定土地等级。 第十八条 国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同同级统计部门 依法进行土地统计。土地所有者或者使用者应当提供有 关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。 第十九条 国家建立全国土地管理信息系统，对土 地利用状况进行动态监测。 第二节 土地利用总体规划与年度计划 第二十条 各级人民政府应当依据国民经济和社会 发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需求， 组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当服从上一级土地利用总 体规划。 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建 设用地总量不得突破上一级人民政府下达的控制指标， 农用地保有量不得低于上一级人民政府下达的控制指标 。 第二十一条 土地利用总体规划按照下列原则编制 ： 第二十二条 县、乡（镇）土地利用总体规划应当 划分土地利用区，根据土地使用条件，明确土地用途。 第二十三条 省、自治区、直辖市的土地利用总体 规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在1 0 0 万 以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划 ，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第一款、第二款规定以外的土地利用总体规划 ，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。 第二十四条 城市建设用地规模应当符合国务院建 设行政主管部门规定的标准，充分利用现有建设用地， 不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用 总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建 设用地规模不得突破土地利用总体规划。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，土地利用 应当符合城市规划、村庄和集镇规划。 第二十五条 江河、湖泊综合开发利用规划，应当 与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊的安全区内 ，土地利用应当符合江河、湖泊综合开发利用规划。 第二十六条 各级人民政府应当加强土地利用计划 管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划 、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土 地利用的实际状况，按照国民经济和社会发展计划的编 报程序编制。 第二十七条 经批准的土地利用总体规划的修改， 须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总 体规划确定的土地用途。经国务院批准的大型能源、交 通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体 规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划 。 第三节 耕地特殊保护 第二十八条 国家对耕地实行特殊保护制度，严格 控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占 用耕地的，按照"占多少，垦多少"的原则，由占地单 位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没 有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省 、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开 垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当监督占地单位开 垦耕地或者组织开垦耕地，并进行验收。 第二十九条 省、自治区、直辖市人民政府应当严 格执行土地利用总体规划，采取措施，确保本行政区域 内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在 规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的 耕地，并由国务院土地管理部门验收。 第三十条 国家实行基本农田保护制度。下列耕地 应当划入基本农田保护区，严格管理： 第三十一条 各级人民政府应当采取措施，维护排 灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地沙化、盐 渍化、水土流失和污染土地。 第三十二条 非农业建设必须节约使用土地，可以 利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占 用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、 挖砂、采石、采矿、取土等。 禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。 第三十三条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地 。已经办理审批手续的开发区和其他非农业建设占用耕 地，1 年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种 该幅耕地的集体或者个人继续耕种，也可以由用地单位 组织耕种；1 年以上未动工建设而闲置未用的，应当按 照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；未经原批准 机关同意，连续2 年未用的，经原批准机关批准，由县 级以上人民政府收回用地单位的土地使用权。 承包经营耕地的单位或者个人弃耕抛荒的，农村集 体经济组织应当收回承包经营权。 第四节 土地开发与复垦 第三十四条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总 体规划，在保护和改善生态环境、防止土地沙化的前提 下，开发未利用的土地；适宜开发成农用地的，应当优 先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。 第三十五条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地 、滩涂从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，按照 国务院的有关规定，经县级以上人民政府批准，可以确 定给开发单位使用。 第三十六条 国家鼓励土地整理，按照土地利用总 体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质 量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境 。各级地方人民政府应当采取措施，改造中、低产田 ，整治闲散地和废弃地。 第三十七条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏 ，能够复垦的，用地单位和个人应当按照国家有关规定 负责复垦；没有能力复垦或者复垦不符合要求的，应当 缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。 复垦的土地应当优先用于农业。 第四章 建设用地 第三十八条 任何单位和个人进行建设，需要使用 土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，乡（镇） 村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业以及农民住宅 建设，经依法批准使用农民集体所有土地的除外。前款所称国有土地包括国家所有的土地和国家征用 的原属于农民集体所有的土地。 第三十九条 建设占用土地，涉及农用地转为建设 用地的，应当报省级以上人民政府批准。直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他 设区的市为实施城市规划而统一开发土地，省、自治区 、直辖市人民政府批准的线型工程和大型基础设施建设 项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转 为建设用地的，由国务院批准。本条第二款规定以外的建设项目占用土地，涉及农 用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府 批准。 第四十条 征用下列土地的，由国务院批准： 第四十一条 国家征用土地的，依照法定程序批准 后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定 期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地管理部门 备案。 第四十二条 征用土地的，按照被征用土地的原用 途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费 以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费， 为该耕地被征用前三年平均年产值的6 至1 0 倍。征用 耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。 需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征 地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个 需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征 用前三年平均年产值的4 至6 倍。但是，每亩被征用耕 地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产 值的1 5 倍。征用其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、 自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费和安置补助费的 标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、 自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关 规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助 费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经 省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助 费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土 地被征用前三年平均年产值的3 0 倍。国务院根据社会、经济发展水平，可以调整征用耕 地的土地补偿费和安置补助费的标准。 第四十三条 大中型水利、水电工程建设征用土地 的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。 第四十四条 建设项目可行性研究论证时，土地管 理部门应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划 和建设供地标准，对建设用地进行审查；建设项目可行 性研究报告报批时，应当附具土地管理部门的审查意见 。 第四十五条 经批准的建设项目需要使用国有建设 用地的，建设单位应当持有关批准文件，按照国务院有 关规定，向有批准权的县级以上人民政府土地管理部门 提出建设用地申请，经土地管理部门审查，报本级人民 政府批准。 第四十六条 建设单位使用国有土地，应当以出让 等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以 上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
第四十七条 以出让等有偿使用方式取得国有土地 使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴 纳土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用 费，百分之四十上缴中央财政，百分之六十留给有关地 方人民政府，均用于耕地开发。 第四十八条 建设单位使用国有土地的，应当按照 土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权 划拨批准文件的规定使用土地；确需改变土地用途的， 应当经原批准用地的人民政府土地管理部门同意，报本 级人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途 的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意。 第四十九条 建设需要临时使用国有土地或者农民 集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地管理部门 批准。土地使用者应当与土地管理部门或者农民集体经 济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合 同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同 约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过三年。 第五十条 有下列情形之一的，由原批准用地的人 民政府土地管理部门报经本级人民政府批准，可以收回 国有土地使用权： 第五十一条 乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设 施、公益事业、农村居民住宅等乡（镇）村建设，应当 按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设 ；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土 地利用年度计划，并依照本法第三十九条、第五十二条 、第五十三条、第五十四条的规定办理审批手续。 第五十二条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地 利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位 、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的 ，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地 管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批 准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占 用农用地的，依照本法第三十九条的规定办理审批手续 。 按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制 。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同 行业和经营规模，分别规定用地标准。乡（镇）兴办企 业，使用村农民集体所有的土地的，应当对被用地单位 给予补偿，并妥善安置农民的生产和生活。具体补偿办 法和标准，由省、自治区、直辖市参照本法第四十二条 的规定制定。 第五十三条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设 ，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级 以上地方人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自 治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政 府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第三十九 条的规定办理审批手续。 第五十四条 农村居民一户只能拥有一处宅基地， 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标 准。农村居民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体 规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村居民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由 县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本 法第三十九条的规定办理审批手续。农村居民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不 予批准。 第五十五条 集体土地使用权不得出让、转让或者 出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并 依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土 地使用权发生转移的除外。 第五十六条 不符合土地利用总体规划确定的用途 的土地上已有的建筑物、构筑物，不得改建、扩建。 第五十七条 有下列情形之一的，农村集体经济组 织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用 权： 第五章 法律责任 第五十八条 买卖或者以其他形式非法转让土地的 ，由县级以上人民政府土地管理部门没收违法所得，限 期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施， 恢复土地原状，或者没收在非法转让的土地上新建的建 筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人 员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或者纪律处 分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第五十九条 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟 或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等， 严重破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地沙化、 盐渍化、水土流失的，由县级以上人民政府土地管理部 门责令限期治理，恢复耕种条件，可以处以罚款；构成 犯罪的，依法追究刑事责任。 第六十条 违反本法规定，拒不履行土地复垦义务 的，由县级以上人民政府土地管理部门责令限期改正； 逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦， 可以处以罚款。 第六十一条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 ，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门 责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地 上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款 ；对非法占地单位的直接负责的主管人员和其他直接责 任人员，依法给予行政处分或者纪律处分。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用 土地论处。 第六十二条 农村居民未经批准或者采取欺骗手段 骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政 府土地管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除或 者没收在非法占用的土地上新建的房屋。 超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地 以非法占用土地论处。 第六十三条 无权批准征用、使用土地的单位或者 个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用 土地的，或者不按照土地利用总体规划确定的用途批准 用地的，批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的 直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行 政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、 使用的土地，以非法占用土地论处。 非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的， 当事人可以申请依法赔偿。 第六十四条 任何单位或者个人非法占用被征用单 位的土地补偿费和其他有关费用的，以贪污论处。 第六十五条 依法收回国有土地使用权，当事人拒 不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不 按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府 土地管理部门责令交还土地，处以罚款。 第六十六条 擅自将集体土地使用权出让、转让或 者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地管 理部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款；逾期 不改正的，可以没收该幅土地及地上建筑物和其他设施 。 第六十七条 不依照本法规定办理土地变更登记的 ，由土地管理部门责令其限期办理；逾期不办理的，以 非法转让或者非法占用土地论处。 第六十八条 依照本法规定，责令限期拆除在非法 占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或 者个人必须自行拆除；逾期不拆除的，由作出决定的机 关组织代为拆除，费用由违法者承担。 第六十九条 土地管理部门的工作人员玩忽职守、 滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任 ；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。 第六章 附则 第七十条 中外合资经营企业、中外合作经营企业 、外资企业使用土地的，适用本法；法律、行政法规另 有规定的，从其规定。 第七十一条 本法自1 9 9 8 年月日起施行。
附《刑法》有关条文： 第二百二十八条 以牟利为目的，违反土地管理法 规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处3 年 以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖 土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下的罚金； 情节特别严重的，处3 年以上7 年以下有期徒刑，并处 非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二 十以下罚金。 第三百四十二条 违反土地管理法规，非法占用耕 地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5 年 以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。 第四百一十条 国家机关工作人员徇私舞弊，违反 土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地， 或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处3 年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受 特别重大损失的，处3 年以上7 年以下有期徒刑。 |